Horizontal Monitoring di Belanda

Model Pengawasan Berbasis Kepercayaan dan Peran Strategis Tax Control Framework

Pada 13 Juli 2026, Direktorat Jenderal Pajak (DJP) memulai uji coba pendekatan cooperative compliance bersama PT Pertamina (Persero) — BUMN pertama di Indonesia yang menjalankannya — dengan menandatangani Tax Control Framework (TCF) dan mengintegrasikan sistem data perpajakan kedua pihak. DJP secara eksplisit menyebut langkah ini mengacu pada praktik yang lebih dulu berjalan di beberapa negara, termasuk Belanda. Fakta ini menegaskan bahwa model yang telah dijalankan Belastingdienst (Otoritas Pajak Belanda) sejak dua dekade lalu bukan sekadar studi kasus akademis, melainkan cetak biru yang sedang aktif diadaptasi hari ini. Memahami secara mendalam bagaimana Horizontal Monitoring (HM) bekerja — termasuk kekuatan dan keterbatasannya — karena itu relevan bukan hanya bagi pembelajaran lintas negara, tetapi juga bagi perusahaan yang mungkin akan berhadapan langsung dengan skema serupa dalam waktu dekat.

Belastingdienst mulai mengimplementasikan pendekatan HM sejak tahun 2005 sebagai serangkaian mekanisme pengawasan pajak yang bertujuan mendorong kepatuhan struktural dan memberikan kepastian hukum yang lebih cepat. Pendekatan ini dibangun di atas tiga prinsip dasar: mutual understanding, mutual transparency, dan informed trust. Dalam skema tersebut, kualitas implementasi TCF di suatu perusahaan menjadi salah satu pertimbangan utama Belastingdienst dalam menentukan bentuk dan intensitas pengawasannya.

1. Evolusi HM: Dari Perjanjian Terbuka Menuju Doorontwikkeld Horizontaal Toezicht

HM bukan kebijakan yang statis. Sejak diperkenalkan, Belastingdienst beberapa kali menyempurnakan pendekatannya berdasarkan pengalaman lapangan. Perubahan paling signifikan terjadi sekitar tahun 2020, ketika kerangka kerja lama disempurnakan menjadi Doorontwikkeld Horizontaal Toezicht (DHT) atau “Horizontal Monitoring versi lanjutan”. Tiga perubahan mendasar menandai transisi ini:

• Perjanjian (convenant) yang sebelumnya berlaku untuk waktu tidak ditentukan kini distandardisasi menjadi berdurasi 3 tahun, sehingga TCF perusahaan otomatis ditinjau ulang secara berkala mengikuti dinamika bisnisnya.
• Cakupan penerima manfaat program menjadi lebih selektif, dengan syarat kelayakan yang lebih eksplisit dan terstandardisasi dibanding periode sebelumnya.
• Sebagian tanggung jawab penilaian awal bergeser dari Belastingdienst ke wajib pajak sendiri melalui mekanisme self-assessment, sejalan dengan prinsip informed trust yang menuntut wajib pajak lebih proaktif membuktikan kelayakannya.

Penyempurnaan juga terus berjalan pada level panduan teknis. Dokumen Leidraad Handhaving Grote Ondernemingen (Panduan Penegakan bagi Perusahaan Besar) diperbarui pada Juni 2025, sementara Good Practices Fiscale Beheersing (Praktik Baik Pengendalian Fiskal) diperbarui pada September 2023 dengan menambahkan sejumlah studi kasus. Pembaruan ini lahir dari kebutuhan nyata di lapangan: banyak perusahaan besar masih kesulitan menakar kapan TCF mereka bisa dianggap “cukup baik” di mata otoritas pajak, sehingga Belastingdienst merasa perlu memberi contoh konkret alih-alih hanya prinsip abstrak.

2. Tiga Kategori Wajib Pajak dan Skema Pengawasannya

Berdasarkan dokumen Compliance Approach Large Business dan Good Practices: Tax Control Framework yang diterbitkan Belastingdienst, wajib pajak di Belanda diklasifikasikan ke dalam tiga kategori utama yang menentukan bentuk implementasi HM di lapangan.

2.1 Large Business & Top 30 Public

Kategori Top 30 Public mencakup 30 organisasi nirlaba, dana pensiun, dan badan hukum publik terbesar serta paling kompleks. Sementara Large Business merujuk pada entitas yang memenuhi minimal dua dari tiga kriteria berikut selama dua tahun berturut-turut: aset di atas €25 juta, jumlah karyawan 250 orang atau lebih, dan omzet di atas €50 juta.

Wajib pajak pada klasifikasi ini bergabung melalui Individual Compliance Agreement (ICA), dengan tahapan sebagai berikut:

1. Inisiasi dan wawancara — diawali inisiatif pimpinan perusahaan bersama Belastingdienst untuk menyamakan ekspektasi dan menilai komitmen kepatuhan.
2. Self-assessment — perusahaan membuktikan kemampuannya melalui pendekatan berbasis bukti, mendemonstrasikan sistem pengawasan internal yang memantau risiko pajak secara berkala.
3. Penyelesaian isu tertunda — seluruh sengketa, audit, atau proses banding sebelumnya harus dituntaskan lebih dulu.
4. Penandatanganan perjanjian — HM diformalkan melalui kesepakatan berdurasi 3 tahun antara manajemen Belastingdienst dan top management perusahaan (misalnya CEO atau CFO).
5. Implementasi TCF — perusahaan menjalankan enam prinsip dasar TCF (dibahas pada Bagian 3).
6. Evaluasi berkala — tiga bulan sebelum masa berlaku berakhir, kedua pihak bertemu mengevaluasi hubungan kerja; perjanjian dapat diperpanjang atau dihentikan.

Dengan skema ini, aktivitas pemeriksaan konvensional ditekan dan hanya menyasar sebagian kecil dokumen yang sudah divalidasi secara internal. Fokus pengawasan bergeser dari audit substantif menuju evaluasi struktur TCF dan transaksi non-rutin. Perusahaan juga dapat mengajukan preliminary consultations untuk memitigasi risiko sebelum pelaporan dilakukan, sehingga sengketa atau sanksi pajak dapat dicegah lebih awal.

2.2 Mid-Size

Klasifikasi ini mencakup entitas skala menengah yang memenuhi minimal dua dari tiga kriteria berikut selama dua tahun berturut-turut: total aset di atas €7,5 juta, karyawan 50 orang atau lebih, dan omzet di atas €15 juta.

Wajib pajak kategori ini tidak menggunakan skema ICA, melainkan bergabung melalui Tax Agent Agreement (TAA), dengan ciri berikut:

• Pendaftaran tidak diinisiasi langsung oleh wajib pajak, melainkan oleh konsultan atau agen pajak yang menyeleksi dan mendaftarkan klien skala menengahnya.
• Kontrol kualitas dilimpahkan pada sistem internal milik agen atau konsultan pajak — wajib pajak mid-size tidak diwajibkan membangun TCF formal sebagaimana large business.
• Setelah pendaftaran, Belastingdienst melakukan penilaian substantif (administrasi dan profil) dalam waktu 2–4 minggu.

Wajib pajak yang terdaftar melalui TAA mendapat pengecualian dari proses audit reguler untuk Laporan PPh Badan dan PPh Orang Pribadi. Audit hanya dilakukan bila entitas masuk random sampling atau ditemukan kesalahan material yang nyata.

2.3 Top 100 Profit

Kategori ini mencakup perusahaan komersial terbesar dan paling kompleks, termasuk perusahaan multinasional dan entitas yang tercatat di Amsterdam Exchange Index (AEX). Alih-alih ICA, Belastingdienst menggunakan pendekatan Individual Supervision Plan (ISP) yang tetap mengadopsi prinsip kerja sama HM.

ISP dirancang khusus menyesuaikan tata kelola, strategi, dan sistem kontrol internal masing-masing perusahaan untuk mendefinisikan pembagian tugas yang jelas antara Belastingdienst dan perusahaan. Dokumennya dibagikan secara transparan dan didiskusikan rutin melalui kontak tatap muka, dengan evaluasi komprehensif di tingkat dewan direksi setiap tiga tahun. TCF tetap menjadi penentu utama kualitas ISP dan intensitas pengawasan ke depannya.

Ringkasan Perbandingan Tiga Skema

3. Tax Control Framework: Jantung dari Horizontal Monitoring

TCF sering disalahpahami sebagai sekadar dokumen kepatuhan. Padahal, dalam praktik terbaik, TCF lebih tepat dipahami sebagai dokumen hidup (living document): sebuah “potret” berkala atas proses bisnis, peluang, risiko, dan langkah pengendalian di ranah perpajakan, yang disusun dari strategi fiskal yang telah disepakati manajemen. Karena sifatnya yang hidup, TCF harus terus diperbarui mengikuti perubahan struktur bisnis, bukan disusun sekali lalu diarsipkan.

Belastingdienst merumuskan enam prinsip dasar yang menjadi kerangka penilaian TCF:

Di luar enam prinsip tersebut, banyak praktisi pajak dan akuntan memetakan TCF ke kerangka pengendalian internal yang lebih luas dan telah teruji, seperti COSO Internal Control Framework serta model Levers of Control dari Robert Simons. Model terakhir ini relevan karena menegaskan bahwa pengendalian pajak yang efektif tidak berhenti pada prosedur teknis, tetapi juga bergantung pada belief systems — nilai dan tone at the top yang diperagakan secara konsisten oleh direksi dan dewan komisaris. Dengan kata lain, TCF yang kuat di atas kertas tidak akan banyak berarti bila komitmen manajemen puncak terhadap kepatuhan pajak tidak tercermin dalam perilaku sehari-hari organisasi.

Penting dicatat, Belastingdienst secara eksplisit menegaskan bahwa publikasi panduan TCF-nya bukan merupakan persyaratan minimum atau kewajiban hukum yang bersifat memaksa. Namun karena otoritas pajak tetap menjadi salah satu pemangku kepentingan utama perusahaan, membangun TCF yang matang pada praktiknya sangat dianjurkan — sebab kualitasnyalah yang menentukan seberapa longgar atau ketat pengawasan yang akan diterima perusahaan ke depannya.

4. Manfaat, Tantangan, dan Kritik terhadap HM

4.1 Manfaat

• Beban pengawasan konvensional berkurang karena pemeriksaan bergeser dari audit substantif menyeluruh menjadi evaluasi struktur TCF dan transaksi non-rutin.
• Kepastian hukum lebih cepat diperoleh melalui preliminary consultations dan penyelesaian isu secara real-time, sebelum berkembang menjadi sengketa formal.
• Kejelasan peran dan agenda kerja antara wajib pajak dan otoritas pajak, sehingga perusahaan mengetahui langkah apa saja yang akan diambil Belastingdienst dalam mengevaluasi laporan pajaknya.

4.2 Tantangan dan Kritik

HM bukan tanpa kritik. Salah satu sorotan yang paling sering diangkat adalah potensi ketimpangan perlakuan: perusahaan yang berhasil masuk program HM mendapat pengawasan yang jauh lebih longgar dan bersahabat dibandingkan wajib pajak di luar program, meski keduanya beroperasi di sektor yang sama. Kritik ini relevan karena akses masuk ke program pada dasarnya bergantung pada kapasitas internal perusahaan membangun TCF yang meyakinkan — sesuatu yang jauh lebih mudah dicapai oleh korporasi besar dengan sumber daya memadai dibanding pelaku usaha yang lebih kecil.

Tantangan lain bersifat lebih teknis: karena TCF adalah dokumen hidup, kegagalan memperbaruinya secara konsisten — misalnya saat perusahaan melakukan akuisisi, restrukturisasi, atau ekspansi ke lini bisnis baru — dapat membuat gambaran risiko yang dipegang otoritas pajak menjadi usang, sehingga berpotensi mengikis kepercayaan yang sudah dibangun dan bahkan mengakibatkan perjanjian tidak diperpanjang.

5. Relevansi bagi Indonesia: Dari Studi Kasus Menuju Adaptasi Nyata

Seperti disinggung di awal, DJP kini tengah menguji coba pendekatan cooperative compliance bersama Pertamina, dengan rencana perluasan ke BUMN lain seperti PLN dan Pelabuhan Indonesia, serta perusahaan multinasional swasta. Skema ini secara resmi mengadopsi instrumen TCF dan ditujukan terutama bagi wajib pajak grup usaha (multinasional dan holding company), individu berkekayaan tinggi (High Wealth Individuals), serta sektor dengan transaksi afiliasi dan transfer pricing yang kompleks. Pendekatannya direncanakan bertahap: dimulai dari program sukarela sebelum diperluas menjadi kewajiban bagi wajib pajak berisiko tinggi, dan didukung oleh sistem inti administrasi pajak Coretax untuk integrasi data secara real-time.

Namun demikian, sejumlah pengamat perpajakan mengingatkan bahwa model cooperative compliance pada dasarnya lahir dan tumbuh subur di negara dengan tingkat kepercayaan institusional yang tinggi — aparat pajaknya dipercaya, regulasinya relatif stabil, dan interpretasi aturan konsisten antarpemeriksa. Indonesia mencoba mengadopsi pendekatan ini di tengah kondisi yang belum sepenuhnya setara: regulasi yang masih sering berubah dan jumlah sengketa pajak yang tercatat mencapai puluhan ribu berkas dalam lima tahun terakhir. Kritik soal ketimpangan perlakuan yang pernah dialamatkan pada HM di Belanda pun berpotensi menjadi lebih sensitif secara politik apabila diterapkan di negara berkembang, karena isu kepatuhan pajak sering berkelindan dengan isu ketimpangan akses terhadap kepastian hukum secara lebih luas.

6. Penutup

Horizontal Monitoring menunjukkan bahwa hubungan antara otoritas pajak dan wajib pajak tidak harus selalu berpijak pada kecurigaan dan penegakan hukum semata. Ketika dibangun di atas transparansi dan pengendalian internal yang benar-benar berfungsi, kepatuhan struktural dapat dicapai dengan biaya pengawasan yang lebih rendah bagi kedua pihak. Namun pengalaman Belanda juga mengajarkan bahwa model ini menuntut kedewasaan institusional — baik dari sisi otoritas pajak yang harus konsisten dan transparan, maupun dari sisi perusahaan yang harus benar-benar menjadikan TCF sebagai bagian dari tata kelola, bukan sekadar formalitas untuk mendapatkan keringanan pengawasan. Bagi pembaca di Indonesia, momentum uji coba cooperative compliance oleh DJP menjadikan pemahaman mendalam atas praktik Belanda ini bukan lagi wacana akademis, melainkan bekal yang mungkin akan segera teruji dalam praktik.

Referensi

Belastingdienst, Compliance Approach Large Business.

Belastingdienst, Good Practices: Tax Control Framework / Good Practices Fiscale Beheersing (pembaruan September 2023).

Belastingdienst, Leidraad Handhaving Grote Ondernemingen (pembaruan Juni 2025).

Pemberitaan media mengenai uji coba cooper