Sejarah & Evolusi Cooperative Compliance: Dari "Cops and Robbers" ke "Justified Trust"

Selama puluhan tahun, hubungan wajib pajak dan otoritas pajak mirip permainan kejar-kejaran: yang satu sembunyi, yang satu mengejar. Mahal, melelahkan, dan sering kali sia-sia. Sejak pertengahan 2000-an, dunia mulai mencoba pendekatan baru: cooperative compliance — kamu terbuka, otoritas pajak memberi kepastian. Tapi kepercayaan itu tidak gratis. Ia harus dibuktikan lewat sesuatu yang disebut Tax Control Framework (TCF). Artikel ini menceritakan bagaimana dunia sampai di titik itu — dan mengapa Indonesia sedang bergerak ke arah yang sama, lebih cepat dari yang banyak orang sadari.

Prolog: Permainan yang Tidak Ada Pemenangnya

Bayangkan sebuah permainan yang sudah dimainkan hampir seabad.

Di satu sisi ada perusahaan. Tugasnya: membayar pajak sesedikit mungkin yang masih bisa dibela di atas kertas. Di sisi lain ada otoritas pajak. Tugasnya: mencurigai semua orang, memeriksa sebanyak mungkin, dan mengoreksi apa pun yang bisa dikoreksi.

Para peneliti perpajakan punya nama untuk pola hubungan ini: cops and robbers — polisi dan pencuri. Bukan karena wajib pajak semuanya "pencuri", tapi karena desain sistemnya memaksa kedua pihak berperilaku seperti itu. Otoritas pajak hanya bisa melihat ke belakang (memeriksa SPT yang sudah lewat bertahun-tahun), informasi selalu timpang (perusahaan tahu segalanya, fiskus tahu sepotong-sepotong), dan satu-satunya bahasa yang tersedia adalah bahasa koreksi, sanksi, dan sengketa.

Hasilnya bisa ditebak:

• Biaya kepatuhan membengkak. Perusahaan menghabiskan energi luar biasa untuk menghadapi pemeriksaan, keberatan, dan banding — bukan untuk memastikan pajaknya benar sejak awal.
• Biaya pengawasan juga membengkak. Otoritas pajak memeriksa dengan cara "menebar jala": semua disisir, padahal sumber dayanya terbatas.
• Ketidakpastian jadi makanan sehari-hari. Sebuah posisi pajak baru diketahui "benar atau salah" lima tahun kemudian — lengkap dengan bunga dan denda yang sudah menggunung.

Sampai suatu titik di awal 2000-an, beberapa negara mulai bertanya: bagaimana kalau kita berhenti main kejar-kejaran, dan mulai bicara?

Babak 1 (2005): Eksperimen Gila dari Belanda

Cerita modern cooperative compliance hampir selalu dimulai dari satu tempat: Belanda.

Tahun 2005, otoritas pajak Belanda (Belastingdienst) melakukan sesuatu yang saat itu terdengar naif: mereka menawarkan perjanjian tertulis — disebut covenant — kepada sejumlah perusahaan besar. Isinya kira-kira begini:

"Kalian berjanji terbuka penuh: laporkan semua isu pajak yang meragukan sebelum SPT disampaikan, dan pastikan sistem internal kalian mampu menghasilkan angka pajak yang benar. Sebagai gantinya, kami berjanji menjawab cepat, memberi kepastian di muka, dan tidak lagi membongkar masa lalu tanpa alasan."

Program ini diberi nama horizontal monitoring — pengawasan horizontal. Kata "horizontal" dipilih dengan sengaja: hubungan yang tadinya vertikal (otoritas di atas, wajib pajak di bawah, komunikasi satu arah lewat surat pemeriksaan) diubah menjadi sejajar — dua pihak dewasa yang duduk semeja.

Ada satu detail penting yang sering terlewat: Belanda tidak menawarkan ini ke sembarang perusahaan. Syarat masuknya adalah perusahaan harus bisa membuktikan bahwa mereka mampu mengendalikan urusan pajaknya sendiri — punya sistem, punya proses, punya kontrol. Di sinilah, untuk pertama kalinya, istilah Tax Control Framework mulai naik ke panggung dunia.

Eksperimen Belanda tidak sempurna (kita bahas kritiknya nanti), tapi ia membuktikan satu hal: model alternatif itu mungkin.

Babak 2 (2006–2008): OECD Turun Tangan — Lahirnya "Enhanced Relationship"

Sementara Belanda bereksperimen, dunia sedang gerah oleh masalah lain: maraknya perencanaan pajak agresif yang dirancang dan dipasarkan secara masif oleh para perantara — konsultan, firma hukum, bank investasi.

Tahun 2006, para pimpinan otoritas pajak dari puluhan negara berkumpul dalam Forum on Tax Administration (FTA) OECD di Seoul. Pertemuan itu menghasilkan Seoul Declaration — pernyataan bersama yang intinya: perencanaan pajak agresif adalah masalah global, dan peran para perantara pajak perlu dipelajari serius.

Dua tahun kemudian, 2008, OECD merilis hasil studinya: Study into the Role of Tax Intermediaries. Dan di sinilah terjadi plot twist yang menarik.

Studi itu awalnya ditugaskan untuk "menyelidiki para konsultan". Tapi kesimpulannya justru berbelok: perantara hanyalah sisi penawaran (supply side) dari perencanaan pajak agresif. Sisi permintaannya (demand side) adalah perusahaan itu sendiri. Maka kalau mau mengubah permainan, yang harus diubah adalah hubungan antara otoritas pajak dan wajib pajak besar secara langsung.

OECD lalu menawarkan konsep bernama enhanced relationship — hubungan yang ditingkatkan. Resepnya:

Dari sisi otoritas pajak, lima bahan: pemahaman berbasis pengetahuan komersial, imparsialitas, proporsionalitas, keterbukaan (termasuk kepastian dini), dan responsivitas.

Dari sisi wajib pajak, dua bahan yang tidak bisa ditawar: disclosure dan transparency — mengungkapkan dan terbuka.

Sederhananya: kepastian ditukar dengan keterbukaan. Ini formula yang sampai hari ini menjadi DNA semua program kepatuhan kooperatif di dunia.

Babak 3 (2013): Ganti Nama, Naik Kelas — "Co-operative Compliance"

Konsep enhanced relationship menyebar cepat. Tapi ia juga menuai kritik yang tidak main-main:

1. Kesan "hubungan spesial". Kata relationship terdengar seperti kedekatan personal. Publik dan akademisi bertanya: apakah perusahaan besar mendapat "jalur VIP" yang tidak tersedia bagi wajib pajak kecil? Bukankah ini melanggar prinsip perlakuan setara di depan hukum?
2. Kekhawatiran "terlalu mesra". Kalau fiskus dan perusahaan terlalu akrab, siapa yang menjaga jarak? Ada kekhawatiran regulatory capture — pengawas yang justru "dijinakkan" oleh yang diawasi.

OECD mendengar. Tahun 2013, lewat laporan Co-operative Compliance: A Framework — From Enhanced Relationship to Co-operative Compliance, istilah itu resmi diganti. Perubahan nama ini bukan kosmetik. Ia menegaskan ulang tujuannya: yang dikejar bukan "hubungan baik", melainkan kepatuhan — membayar pajak dalam jumlah yang benar, pada waktu yang benar. Hubungan baik hanyalah cara, bukan tujuan.

Laporan 2013 juga menegaskan satu hal yang menjadi benang merah artikel-artikel berikutnya dalam seri ini: kepatuhan kooperatif hanya bisa berjalan jika wajib pajak memiliki Tax Control Framework yang berfungsi. Tanpa TCF, "keterbukaan" hanyalah janji kosong — karena perusahaan sendiri tidak tahu apakah angka pajaknya benar.

Babak 4 (2016): TCF Mendapat Cetak Birunya

Masalah berikutnya muncul: semua orang setuju TCF itu penting, tapi TCF yang baik itu seperti apa? Setiap negara, setiap perusahaan, punya bayangan sendiri-sendiri.

Tahun 2016, OECD FTA menerbitkan dokumen yang kini menjadi rujukan global: Building Better Tax Control Frameworks. Untuk pertama kalinya, dunia punya bahasa yang sama tentang isi sebuah TCF, yang dirangkum dalam enam building blocks:

1. Tax strategy established — ada strategi pajak tertulis yang ditetapkan dari level tertinggi perusahaan.
2. Applied comprehensively — kontrol mencakup seluruh transaksi yang berdampak pajak, tanpa titik buta.
3. Responsibility assigned — jelas siapa bertanggung jawab atas apa.
4. Governance documented — kebijakan, proses, dan kontrol terdokumentasi rapi.
5. Testing performed — kontrol diuji secara berkala, bukan sekadar dipajang.
6. Assurance provided — ada mekanisme pemberian keyakinan kepada direksi, auditor, dan otoritas bahwa semuanya benar-benar berjalan.

Enam blok inilah yang akan kita bedah satu per satu, mendalam, di artikel-artikel berikutnya dalam seri ini.

Dengan terbitnya dokumen 2016, lengkaplah trilogi fondasi: 2008 memberi ide (ubah hubungannya), 2013 memberi kerangka (kepatuhan kooperatif), 2016 memberi alat ukurnya (TCF).

Babak 5: "Justified Trust" — Kepercayaan yang Harus Dibuktikan

Kalau ada satu negara yang mengambil konsep OECD lalu mengeksekusinya dengan sangat sistematis, itu adalah Australia.

Australian Taxation Office (ATO) memperkenalkan pendekatan bernama justified trust — kepercayaan yang terjustifikasi. Filosofinya elegan sekaligus tegas:

Kepercayaan tidak diberikan. Kepercayaan dibuktikan — dengan bukti objektif.

Lewat program pengawasan intensif terhadap perusahaan-perusahaan terbesarnya (dikenal sebagai program Top 100 dan Top 1000), ATO menilai setiap perusahaan besar berdasarkan empat area fokus:

1. Apakah kerangka tata kelola pajaknya (baca: TCF-nya) ada dan berjalan?
2. Apakah risiko-risiko pajak yang telah ditandai otoritas (misalnya skema-skema yang masuk daftar waspada) sudah ditangani?
3. Apakah transaksi signifikan dan transaksi baru dipahami konsekuensi pajaknya?
4. Apakah ada penjelasan yang masuk akal atas perbedaan antara laba akuntansi dan penghasilan kena pajak?

Perhatikan urutannya: tata kelola pajak ada di nomor satu. Bagi ATO, perusahaan yang TCF-nya matang dan teruji layak mendapat intensitas pengawasan yang lebih ringan; yang tidak, bersiaplah disorot lebih tajam. Kepercayaan menjadi sesuatu yang diperoleh (earned), diperingkat, dan dievaluasi ulang secara berkala.

Istilah justified trust kini dipakai luas untuk menggambarkan era baru pengawasan pajak dunia: bukan lagi era curiga-total (cops and robbers), bukan pula era percaya-buta, melainkan era percaya-karena-terbukti.

Interlude: Pelajaran dari Negara Lain (Versi Singkat)

Model ini menjalar ke banyak negara dengan rasa lokal masing-masing — dan tidak semuanya mulus. Beberapa sorotan singkat (masing-masing akan mendapat artikel khusus dalam seri studi banding):

• Inggris menempuh jalur unik: sejak 2009, undang-undang mewajibkan perusahaan besar menunjuk seorang Senior Accounting Officer (SAO) — pejabat senior yang secara pribadi menandatangani pernyataan bahwa perusahaan memiliki pengaturan akuntansi pajak yang memadai, dengan sanksi personal bila lalai. Sejak 2016, perusahaan besar di Inggris juga wajib mempublikasikan strategi pajaknya di internet. Tata kelola pajak berubah dari urusan internal menjadi urusan publik.
• Singapura memilih pendekatan khas: program partisipasi sukarela dengan insentif konkret — antara lain program reviu tata kelola GST dan pajak penghasilan badan yang memberi benefit nyata (seperti keringanan tertentu atas kesalahan yang diungkap sendiri) bagi perusahaan yang lulus reviu kontrol pajaknya.
• Italia dan Spanyol menempuh jalur legalistik: rezim kepatuhan kooperatif ditulis eksplisit dalam undang-undang, lengkap dengan syarat TCF dan benefit formalnya.
• Belanda sendiri, sang pionir, sempat dievaluasi keras. Kajian independen menemukan bahwa program awalnya terlalu longgar dalam pembuktian: terlalu banyak percaya, terlalu sedikit menguji. Belanda kemudian mereformasi programnya — pintu masuk diperketat, pembuktian TCF dipertegas. Pesan moralnya penting: kepercayaan tanpa verifikasi akan runtuh; verifikasi tanpa kepercayaan tidak akan pernah mulai.

Satu benang merah dari semua negara itu: tidak ada satu pun program kepatuhan kooperatif di dunia yang berjalan tanpa TCF. TCF adalah tiket masuknya. Selalu.

Babak 6: Lalu, Indonesia di Mana?

Ini pertanyaan yang paling relevan untuk pembaca Ortax. Jawaban jujurnya: Indonesia belum memiliki rezim cooperative compliance formal seperti Belanda atau Italia. Belum ada "covenant" yang bisa ditandatangani, belum ada aturan yang menyebut "Tax Control Framework" secara eksplisit sebagai syarat program tertentu.

Tapi membaca arah kebijakan hanya dari ada-tidaknya satu istilah adalah cara membaca yang keliru. Perhatikan mozaik berikut:

Pertama, pengawasan DJP sudah berbasis risiko. Melalui penerapan Compliance Risk Management (CRM), DJP memetakan wajib pajak berdasarkan profil risikonya dan mengalokasikan perlakuan yang berbeda untuk profil yang berbeda. Logika dasarnya identik dengan justified trust: yang terbukti tertib diperlakukan berbeda dari yang berisiko. Perusahaan yang tata kelola pajaknya berantakan, cepat atau lambat, akan memantulkan sinyal risiko itu ke sistem DJP.

Kedua, era Coretax mengubah matematika pengawasan. Dengan sistem inti administrasi perpajakan yang baru, data wajib pajak semakin terhubung, pencocokan antar-data semakin otomatis, dan selisih-selisih kecil yang dulu baru ketahuan saat pemeriksaan kini berpotensi terdeteksi jauh lebih cepat. Dalam dunia seperti ini, strategi "nanti dibereskan kalau diperiksa" menjadi strategi yang usang. Satu-satunya pertahanan yang masuk akal adalah benar sejak awal — dan benar sejak awal hanya mungkin dengan kontrol internal yang bekerja. Itulah TCF.

Ketiga, tanggung jawab pengurus itu nyata. Ketentuan perpajakan kita telah lama menempatkan pengurus sebagai wakil wajib pajak badan yang dapat ikut bertanggung jawab atas pemenuhan kewajiban perpajakan perusahaan. Artinya, bagi direksi, tata kelola pajak bukan sekadar urusan departemen pajak — ia menyentuh risiko pribadi. (Kita bedah tuntas di artikel tentang tanggung jawab dan akuntabilitas.)

Keempat, dunia menekan dari luar. Grup usaha Indonesia yang punya induk atau investor asing semakin sering diminta menunjukkan tax governance-nya — karena regulasi di negara sang induk (Inggris, Australia, Uni Eropa) atau karena standar pelaporan keberlanjutan seperti GRI 207 yang meminta perusahaan mengungkap pendekatan dan tata kelola pajaknya secara publik.

Jadi kalau pertanyaannya "apakah Indonesia akan punya program cooperative compliance formal?", jawabannya: belum tentu dalam waktu dekat, dan bentuknya bisa berbeda dari negara lain. Tapi kalau pertanyaannya diganti menjadi "apakah perusahaan di Indonesia akan semakin dituntut membuktikan kontrol pajaknya?" — jawabannya sudah terjadi, hari ini, lewat CRM, Coretax, dan tekanan global.

Catatan redaksi: rujukan regulasi Indonesia dalam bagian ini agar diverifikasi terhadap ketentuan yang berlaku pada saat penayangan.

Epilog: Tiga Pelajaran dari Dua Dekade

Kalau perjalanan dari cops and robbers ke justified trust dirangkum menjadi tiga pelajaran, inilah dia:

1. Permusuhan itu mahal — bagi semua pihak. Dua dekade eksperimen global lahir dari satu kesadaran sederhana: model saling curiga menghabiskan sumber daya wajib pajak dan otoritas, tanpa membuat kepatuhan membaik secara berarti. Keterbukaan yang ditukar dengan kepastian terbukti lebih murah bagi keduanya.
2. Kepercayaan adalah mata uang — dan TCF adalah bank garansinya. Semua program di semua negara berujung pada syarat yang sama: tunjukkan bahwa kamu mampu mengendalikan pajakmu sendiri. Strategi tertulis, kontrol yang menyeluruh, tanggung jawab yang jelas, dokumentasi yang rapi, pengujian yang rutin, dan keyakinan yang bisa dipertanggungjawabkan. Enam blok. Tidak ada jalan pintas.
3. Arahnya satu jurusan, tidak ada gigi mundur. Digitalisasi administrasi pajak membuat transparansi bukan lagi pilihan moral, melainkan kenyataan teknis. Pertanyaannya bagi setiap perusahaan bukan "apakah kami akan semakin transparan di mata otoritas?" — itu sudah pasti. Pertanyaannya adalah: "ketika kami menjadi transparan, apakah yang terlihat adalah rumah yang rapi, atau rumah yang berantakan?"

Merapikan rumah itulah pekerjaan Tax Control Framework. Dan itulah yang akan kita kerjakan, blok demi blok, sepanjang seri ini.

Referensi Utama

1. OECD (2008), Study into the Role of Tax Intermediaries, OECD Publishing, Paris.
2. OECD (2013), Co-operative Compliance: A Framework — From Enhanced Relationship to Co-operative Compliance, OECD Publishing, Paris.
3. OECD (2016), Building Better Tax Control Frameworks (dalam seri publikasi Forum on Tax Administration terkait co-operative tax compliance), OECD Publishing, Paris.
4. GRI (2019), GRI 207: Tax.