Pembanding Rugi dalam Transfer Pricing : Grey Area yang Mengundang Dispute

Sewaktu perusahaan menyampaikan set pembanding dalam Transfer Pricing Documentation (“TPD”) kepada rekanan bisnis, otoritas pajak, keperluan tender, budgeting, transaksi pihak afiliasi atau keperluan bisnis lainnya. Perusahaan tersebut berpegang kepada keyakinan bahwa set pembanding yang diajukan telah menggambarkan kondisi kesebandingan yang sesuai dengan mekanisme pasar wajar atau paling tidak menggambarkan apa yang dialami oleh perusahaan pembanding dengan kriteria yang sejenis yang berlaku dipasaran independen.

 

Jika melihat ke kondisi pasar wajar, berarti harga yang terbentuk atau keuntungan yang diperoleh oleh pihak-pihak yang bertransaksi di pasar wajar tersebut menggambarkan kondisi kewajaran, sehingga dapat dijadikan acuan atau referensi sebagai pembanding, baik itu dalam pendekatan setting (ex-ante) atau testing ex-post.

Namun yang menjadi permasalahan, bagaimana jika pembanding yang diajukan ternyata mengalami kerugian bisnis dalam salah satu tahun observasinya? Apakah masih dapat dijadikan sebagai acuan pembanding?

TPD untuk Bisnis dan Pajak : Beda Pendekatan dan Fungsi

Sedikit kita dalami TPD untuk keperluan bisnis dan untuk keperluan pajak. Berdasarkan pengalaman saya, ada sedikit perbedaan pendekatan yang dipakai perusahaan. Untuk keperluan bargaining dalam transaksi bisnis dengan pihak afiliasi atau keperluan bisnis lainnya, perusahaan dalam grup multinasional yang sehat, akan bertindak  selayaknya bisnis yang beroperasi secara wajar akan mengajukan pembanding yang dapat mendukung setting harga dengan kondisi profit.

Mengapa? Karena sewajarnya perusahaan akan mengejar keuntungan selayaknya objective function sebuah perusahaan yaitu profit maximization. Semakin besar profit yang diterima menunjukan baiknya kinerja perusahaan tersebut.

Sedangkan dalam TPD yang  diajukan kepada otoritas pajak biasanya diminta pada saat pemeriksaan pajak. Sedikit menggeneralisir disini, perusahaan yang diperiksa pasti perusahaan yang terdapat risiko transaksi afiliasi yang tidak sesuai dengan kondisi kewajaran. Apa artinya tidak wajar? Artinya harga transaksi yang terjadi antara pihak afiliasi tersebut tidak menggambarkan kondisi pasar wajar, biasanya dibawah pasar wajar. Maka dari itu dilakukan pemeriksaan untuk mengetes apakah kondisi tidak wajar tersebut karena memang faktor transaksi afiliasi, atau karena faktor lain diluar transaksi afiliasi.

Jika faktor tersebut terjadi karena diluar transaksi afiliasi (kerugian investasi, kehilangan pangsa pasar, musibah, risiko nilai tukar dll) maka seharusnya tidak dilakukan koreksi positif  atas penghasilan kena pajak. Namun jika yang terjadi karena transaksi afiliasi, koreksi positif akan dilakukan, sehingga pajak yang dibayar menjadi Kurang Bayar (KB).

Karena Wajib Pajak tidak menghendaki adanya koreksi positif tersebut, maka dalam TPD akan pilih pembanding dengan pendekatan testing untuk menjustifikasi kondisi Wajib Pajak. Sehingga pemilihan pembanding akan sedikit cherry picking (sengaja dipilih). Untuk mendapatkan nilai profit yang rendah, bahkan terkadang memilih set pembanding yang mengalami kerugian.

Pertanyaanya apakah pemilihan pembanding yang rugi ini diperkenankan oleh otoritas pajak dalam mempertahankan pembanding yang menjadi acuan. Artikel ini membahas sejauh mana guidance domestik maupun internasional dalam memilih pembanding, apakah pembanding yang mengalami kerugian dapat dipakai sebagai pembanding set. Artikel ini tidak membahas terkait kerugian berkelanjutan (consecutive losses) yang dialami pihak yang diuji (tested party).

Telaah Kembali ke Logika Bisnis

Sebelum mengacu ke guidance, ternyata ada manfaatnya jika kembali melihat ke logika bisnis. Meskipun tidak menjawab seluruh pertanyaan, tapi menjadi penting mempertanyakan kembali tujuan mencari pembanding sebagai acuan penetapan harga.

Dalam konteks ex-ante, atau setting harga diawal, secara logika bisnis rasional tidak ada perusahaan yang mau rugi operasional dalam forecasting bisnisnya, kecuali kerugian tersebut dikarenakan rugi investasi atau startup bisnis yang memang masih dalam tahap market penetration sehingga menjual harga dibawah pasar sebagai trade-off  untuk market share atau future benefit lainnya. Pembahasan ini  akan mengecualikan hal tersebut.

Sesuai namanya, pendekatan ex-ante mencoba memprediksi performance perusahaan yang mengacu kepada pembanding di pasaran namun dengan constraints bahwa pada kenyataanya perusahaan tersebut bertransaksi dengan pihak afiliasi. Pendekatan ini jadi lazim dilakukan sebagai business bargaining antara pihak afiliasi, karena untuk perusahaan yang sehat, pasti tidak ada yang mau dirugikan atau dibuat rugi.

Sedangkan, dalam pendekatan ex-post, mencoba melihat apakah transaksi yang telah dilakukan pada tahun berjalan sesuai dengan harga pasar wajar dengan mengetesnya di akhir tahun (tidak ada setting harga sesuai pembanding di awal transaksi). Seharusnya, ketika di tes di akhir, ternyata tidak sesuai dengan pembanding (misal dibawah harga pasar), perusahaan dengan sukarela melakukan koreksi (voluntarily adjustment) agar sesuai dengan kondisi pasar wajar.

Nah, karena transaction cost [1] dan uncertainty [2] untuk melakukan adjustment  terlalu besar. Maka dipilihlah pembanding yang dapat menjustifikasi kondisi profit perusahaan, misal dengan targeted range untuk mendapatkan interquartile range tertentu yang sudah ditetapkan diawal supaya sesuai dengan perusahaan. Akibatnya, pembanding yang mengalami kerugian akan dipilih sebagai pembanding.

Belum Terdapat Panduan yang Tegas di Indonesia

Lalu apa respon otoritas pajak ketika melihat  pembanding rugi, tentunya paling tidak mempertanyakan alasan mengapa pembanding rugi tersebut dimasukkan kedalam set pembanding. Jika alasannya tidak cukup kuat dan ada indikasi cherry picking, pembanding rugi akan dikeluarkan dari set pembanding, akibatnya  adalah positive fiscal adjustment (koreksi fiskal positif). Dilain pihak, karena besarnya transaction cost dan uncertainty dari adjustment tersebut, maka perusahaan akan lebih better off dengan mencari pembanding yang dapat menjustifikasi kondisi komersialnya.

Sehingga perbedaan sudut pandang atas koreksi positif tersebut, menghasilkan dispute antara kedua belah pihak. Tulisan ini tidak melihat statistik atau historis atas hal ini (mungkin pada tulisan yang lain). Namun lebih melihat ke guidance yang ada, yang seharusnya bisa dipakai oleh kedua belah pihak.

Domestic Guidance (untuk kedua pihak, bukan audit guidance) Indonesia terdapat pada PER-43/2010 [3] stdtd  PER-32/2011 [4]. Guidance ini belum secara spesifik memberikan bimbingan untuk pemilihan transaksi yang mengalami kerugian. Namun secara implisit terdapat bridging untuk memilih pembanding melalui FAR analysis.

Pasal 7  ayat (3) menyatakan “Dalam melakukan penilaian dan analisis fungsi, harus dipertimbangkan antara lain: ………… risiko yang mungkin timbul dan harus ditanggung oleh masing-masing pihak yang melakukan transaksi seperti risiko pasar, risiko kerugian investasi, dan risiko keuangan.

Artinya risiko yang dapat mengakibatnya kerugian harus menjadi pertimbangan dalam analisis FAR, seperti kerugian investasi, rugi akibat risiko pasar, dll. Sehingga pencarian pembanding harus dapat merefleksikan risiko yang ditanggung oleh tested party.

Pertanyaanya? Apakah gampang melakukan FAR analysis  pembanding agar sesuai dengan tested party?. Jawabannya, secara teori bisa…. Tapi sungguh sulit… Misalnya setiap pembanding harus diteliti satu-satu, dengan melihat informasi lain yang tersedia diluar database pembanding. Masuk ke website, masuk ke Annual report, industry analysis, dan informasi lainnya.

OECD Guidelines : Pembanding Rugi bisa digunakan

Sejalan dengan aturan domestik Indonesia, dalam OECD Transfer Pricing Guidelines for Multinational Enterprises and Tax Administrations 2017 (“OECD Guidelines”) menyatakan beberapa guidance terkait penggunaan pembanding rugi, antara lain:

Paragraf 3.64 OECD Guidelines menyatakan “An independent enterprise would not continue loss-generating activities unless it had reasonable expectations of future profits. See paragraphs 1.129-1.131. Simple or low risk functions in particular are not expected to generate losses for a long period of time. This does not mean however that loss-making transactions can never be comparable. In general, all relevant information should be used and there should not be any overriding rule on the inclusion or exclusion of loss-making comparables. Indeed, it is the facts and circumstances surrounding the company in question that should determine its status as a comparable, not its financial result.”

Secara theoretical, pencarian pembanding tetap bergantung pada FAR analysis, artinya jika secara analysis tidak menunjukan FAR yang signifikan, seharusnya tested party tidak mengalami kerugian (walaupun dengan profit rendah), maka pencarian pembanding yang sesuai tidak seharusnya pembanding yang rugi.  Namun kerugian tidak menjadi alasan bahwa sebuah pembanding harus dieliminasi, tetapi faktor kesebandingan dan FAR analysis lah yang menjadi penentu.

OECD tidak memberikan rule of thumb tentang berapa lama waktu profit expectation pada “unless it had reasonable expectations of future profits”. Hal ini wajar, karena bisa jadi time horizon untuk profit expectation tersebut lebih lama daripada multiple years yang digunakan sebagai tahun referensi.

Selain itu, pada paragraph 3.65 OECD Guidelines menyatakan “Generally speaking, a loss-making uncontrolled transaction should trigger further investigation in order to establish whether or not it can be a comparable. Circumstances in which loss-making transactions/ enterprises should be excluded from the list of comparables include cases where losses do not reflect normal business conditions, and where the losses incurred by third parties reflect a level of risks that is not comparable to the one assumed by the taxpayer in its controlled transactions. Loss-making comparables that satisfy the comparability analysis, should not however be rejected on the sole basis that they suffer losses.”

Secara implisit, terdapat two-way relationship atas pembanding rugi dengan FAR analysis + Comparibility Factors, yaitu:

1) Comparability factor dan FAR analysis menentukan kriteria pembanding. Comparability Factors (Faktor Kesebandingan) dan FAR analysis harus menjadi acuan dalam menentukan pembanding. Semakin tinggi FAR analysis dan semakin variatif risiko dan uncertainty kondisi bisnis dalam comparability factor. Semakin besar kemungkinan kerugian/keuntungan yang (akan) dialami tested party. Sehingga dengan syarat tingkat kesebandingan dan FAR analysis yang sama, pembanding rugi seharusnya bisa digunakan. Jadi urutannya adalah penentuan FAR Analysis dan comparability factor of tested party –> Penentuan Pembanding.

2) Pembanding rugi menentukan (bagus/tidak) analysis FAR atau comparability factors. Pengecekan apakah pembanding rugi bisa digunakan atau tidak bisa dimulai dari analysis lingkungan bisnis si Pembanding untuk menentukan apakah sesuai dengan kondisi tested party. Jadi melihat dari Kondisi Pembanding –> sesuai atau tidak dengan FAR Analysis dan Comparability factor tested party. Jika tidak sesuai, berarti pembanding tersebut tidak dapat digunakan.

Rule of thumb dalam UN TP Guidelines

Pertanyaanya, apakah informasi yang lengkap atas pembanding tersebut selalu tersedia? belum tentu. Lalu apa yang bisa dilakukan? Practical reason menjadi jawaban atas kendala theoretical framework tersebut. Dan pendekatan inilah yang sepertinya dipakai oleh UN Practical Manual on Transfer Pricing for Developing Countries 2017 (“UN TP Guidelines”).

Kita kesampingkan dulu theoretical framework yang diusung UN, karena pada dasarnya hampir sama dengan yang ada dalam OECD TP Guidelines. Langsung kepada practical applicationnya, dalam halaman 144 UN TP Guidelines tentang “Steps in selection process” dalam mencari pembanding, UN TP Guidelines memberikan langkah-langkah sebagai berikut:

Pada qualitative analysis atau langkah ke-5, UN memberikan panduan bahwa jika perusahaan pembanding mengalami kerugian selama lebih tiga tahun berturut-turut (secara average). Maka perusahaan tersebut bisa dieliminasi dari kesebandingan.

Dari sini bisa dilihat, bahwa dalam melakukan multiple year analysis paling tidak waktu yang menjadi tahun observasi seharusnya lebih dari tiga tahun. Selain itu yang menjadi pertanyaan apakah perusahaan startup bisa dijadikan pembanding? Karena terbatasnya time horizon dalam melakukan analysis? Atau apakah analysis hanya 3 tahun merupakan waktu yang cukup untuk mengambil kesimpulan wajar atau tidaknya analisis kerugian.

Kesimpulan : FAR analysis dan Comparability Factors penting!

One size does not fit all, different business need different analysis. Yang terpenting adalah kembali memperdalam FAR analysis dan Comparability Factors, mungkin itulah yang menjadi jawaban atas perbedaan pendapat penggunaan pembanding rugi. Dan posisi itulah yang menyebabkan panduan domestik dan internasional tidak secara spesifik memberikan posisi atas penggunaan pembanding rugi. Tapi paling  tidak posisi UN TP Guidelines bisa menjadi pertimbangan atas pembanding yang mengalami kerugian.

Selain itu, menurut saya, adanya guidance atau panduan yang sifatnya robust tentunya akan lebih mudah di violate daripada loose word, walaupun penggunaan loose word menyebabkan multitafsir.

________________________________________
[1] Transaction cost disini adalah Sanksi administrasi yang akan diterima wajib pajak apabila terdapat perbedaan, karena baik melalui mekanisme voluntarity adjustment atau melalui audit, bagaimanapun juga, Sanksi administrasi akan tetap ada.
[2] Uncertainty disini diartikan apabila terdapat koreksi fiskal positif PPH, apakah harus dilakukan koreksi fiskal positif untuk jenis pajak lainnya (misal PPN), dan bagaimana lawan transaksi harus merespon atas koreksi fiskal positif ini (corresponding adjustment)
[3] PERATURAN DIREKTUR JENDERAL PAJAK NOMOR PER – 43/PJ/2010 TENTANG PENERAPAN PRINSIP KEWAJARAN DAN KELAZIMAN USAHA DALAM TRANSAKSI ANTARA WAJIB PAJAK DENGAN PIHAK YANG MEMPUNYAI HUBUNGAN ISTIMEWA
[4] PERATURAN DIREKTUR JENDERAL PAJAK NOMOR : PER – 32/PJ/2011 TENTANG PERUBAHAN ATAS PERATURAN DIREKTUR JENDERAL PAJAK NOMOR PER-43/PJ/2010 TENTANG PENERAPAN PRINSIP KEWAJARAN DAN KELAZIMAN USAHA DALAM TRANSAKSI ANTARA WAJIB PAJAK DENGAN PIHAK YANG MEMPUNYAI HUBUNGAN ISTIMEWA